Parlem amb Albert Massot que ha estat treballant en un observatori privilegiat per a seguir la política agrària comunitària (PAC), com és el Servei d’Estudis del Parlament Europeu, i abans en el Gabinet Tècnic del Departament d’Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació de la Generalitat de Catalunya.
Entrevista realitzada per Jordi Rosell (UAB-ICEA).
Has estat treballant en un observatori privilegiat per a seguir la política agrària comunitària (PAC), com és el Servei d’Estudis del Parlament Europeu, i abans en el Gabinet Tècnic del Departament d’Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació de la Generalitat. Ens pots fer cinc cèntims de la teva relació professional amb la PAC?
Un cop acabats els meus estudis a ESADE, vaig entrar a treballar al Departament d’Agricultura de la Generalitat, on vaig descobrir la política agrària comuna (PAC) i, passat un temps, em vaig ocupar dins del Gabinet Tècnic dels temes relacionats amb les Comunitats Europees. Més endavant, el 1986, amb l’adhesió, vaig fer oposicions i vaig guanyar una plaça a la Direcció General d’Estudis del Parlament Europeu, a l’Àrea d’Agricultura i Pesca. Després d’un altre curt període al Gabinet Tècnic del Departament d’Agricultura, vaig tornar al Parlament Europeu com a administrador-investigador, en què vaig recolzar el treball legislatiu dels eurodiputats de la Comissió d’Agricultura i Desenvolupament Rural (COMAGRI) fins al moment de jubilar-me, fa dos anys. He seguit directament, doncs, tot el procés de reformes de la PAC, des de 1992 en endavant i, especialment, la gran reforma del 2003, la qual va donar lloc a una PAC basada en els ajuts desacoblats de la producció, que és la que encara tenim avui.
En quin punt del calendari per a la pròxima reforma de la PAC estem?
Primer, caldria explicar què és una reforma de la PAC i com es desenvolupa. Una reforma és el resultat d’un procés de reflexió col·lectiva, en què la Comissió Europea gaudeix del dret d’iniciativa i defineix amb les seves propostes legislatives el camp de joc en funció dels sistemes agroalimentaris dels vint-i-set estats membres de la Unió Europea, de les exigències ciutadanes, del pressupost, d’altres polítiques comunes, i, en fi, del context extern (mercats, compromisos climàtics i comercials, factors geopolítics, etc.). Per tant, l’adopció final, per part dels legisladors (Consell Europeu i Parlament Europeu) dels mecanismes i les seves modalitats d’aplicació d’una nova PAC, sempre es farà dins del marc fixat prèviament per la Comissió. Considerant aquest fet, no té sentit intentar teoritzar «models òptims d’ajuts de la PAC» per un territori concret com massa sovint veiem abans de cada procés de reforma.
Tradicionalment, una reforma de la PAC inclou diverses fases. Tot comença amb la publicació de dues Comunicacions per part de la Comissió, una sobre els grans trets de la nova PAC i una altra sobre el Marc Financer Plurianual (set anys) per al conjunt de les polítiques europees, en què s’integren tots els aspectes agrofinancers. Després, arriben les propostes reglamentàries sobre la PAC i el projecte concret de Marc Financer Plurianual que distribueix els fons.
Però, cal dir que, per a la PAC post 2027, no s’ha seguit aquest camí. Tenim certament dues Comunicacions de la Comissió, sobre el Marc Financer Plurianual (MFP) 2028-2034 de l’11 de febrer, i sobre ‘una visió de l’agricultura i l’alimentació de la UE’ a l’horitzó 2024, del 19 de febrer. Però la Comunicació sobre el MFP pràcticament es limita a obrir un debat sobre la futura estructura del pressupost europeu, deixant caure la idea d’un únic programa financer en el qual s’integrarien les despeses dels dos pilars i fons de la PAC (FEAGA i FEADER), a gestionar mitjançant plans nacionals dels vint-i-set estats.
I pel que fa a la ‘Visió’, no és un document sobre la futura PAC, ens trobem amb un full de ruta per a tot el sector agroalimentari a l’horitzó 2040, però que apunta simultàniament cap a moltes direccions i dona poques pistes sobre l’abast dels canvis a la PAC. De totes maneres, que s’esmenti l’any 2040 fa pensar que hi haurà dues etapes. Una primera reforma per al 2027, amb pocs canvis en els mecanismes, i una segona reforma més ambiciosa per a quan s’acabi el període de l’actual Comissió Von der Leyen (2024-2029) o, més endavant, en començar el MFP post 2034. Ens podem trobar, doncs, com ha passat altres vegades, amb una revisió a mitjà termini (mid-term review) després de posar en marxa la reforma de 2027. Tanmateix, seria convenient aclarir, com més aviat millor, si les institucions aposten per una reforma en dues etapes, la qual cosa permetria un gran pacte sobre el calendari i el ritme dels canvis al sistema de suport a l’agricultura, a l’arquitectura del pressupost comunitari i, en paral·lel, i molt important, sobre l’entrada en vigor d’un nou règim de recursos propis de la Unió.
Si, finalment, els colegisladors (Consell Europeu i Parlament Europeu) accepten la constitució d’un fons únic per a la despesa del conjunt de polítiques comunes, tindríem una tercera singularitat en aquesta reforma: les propostes legislatives de la PAC perdrien la seva autonomia i es presentarien dins del projecte de Reglament del MFP 2028-2034.
Què en penses de la Comunicació sobre la «Visió de l’agricultura i l’alimentació europea en un horitzó 2040». Quins elements en destacaries?
La Visió recull fins a quaranta-quatre propostes o línies de treball diferents amb efectes a la cadena agroalimentària. Es planteja, doncs, un «full de ruta», però amb molts fils conductors i propostes que són competència d’altres polítiques, no exclusivament de la PAC. Cal destacar que, en cap moment, es fa esment del Pacte Verd Europeu (European Green Deal), ni a l’estratègia ‘Del camp a la taula’ (From Farm to Fork). En canvi, per primera vegada en aquest tipus de documents, es parla de «sobirania alimentària», d’«autonomia estratègica» i de «reciprocitat» comercial. Fet que ens fa pensar que assistim a un punt d’inflexió i s’anuncien coses noves. Sembla, també, que la sostenibilitat mediambiental i climàtica deixa de ser la brúixola de la nova PAC i es dona prioritat a la competitivitat i que «els agricultors obtinguin una millor renda del mercat». Això fa patent la influència que les protestes agràries de començament del 2024 han tingut sobre la Comissió Europea. Sembla, doncs, que tindrem una reforma de la PAC del 2027 centrada a fer un sector més atractiu per als joves i les inversions. La sostenibilitat, certament, no desapareix, però es diu ben clar que no hi haurà noves propostes legislatives en aquest àmbit. Un canvi d’enfocament que han celebrat les organitzacions professionals, però que no agrada gaire al món ecologista.
Quins són els principals elements que, al teu entendre, ens poden donar pistes de com serà la PAC en el pròxim període?
Després de llegir la Visió, jo tinc tres grans interrogants. La primera incògnita és com les quaranta-quatre propostes de la Visió es materialitzaran dins dels textos reglamentaris de la PAC. A la passada legislatura vam comprovar que una bona part de les iniciatives del Pacte Verd i ‘Del camp a la taula’ no es van incorporar adequadament als Plans Estratègics Nacionals, perquè no tenien espatllera legal i no eren, doncs, obligatòries. Algunes propostes de la Visió, com ara la Directiva sobre pràctiques comercials deslleials, es poden aprovar en paral·lel a la reforma de la PAC. Altres, però, seran adoptades després de la reforma de 2027, com les referents al benestar animal o a la nova «Estratègia de relleu generacional», que haurà de ser negociada amb els agents i els estats membres, atesos els àmbits que caldrà abordar (mercat de terres, fiscalitat, sistema de pensions…). D’altra banda, cal dir que, a més de les iniciatives pendents d’adopció el 2027, més aviat es justificarà començar una onada de revisions dels reglaments agraris o llençar una segona reforma.
Un altre gran dubte es refereix al model d’aplicació de la PAC, estrenat el 2023, que comporta un nivell comunitari de decisió (tot fixant els objectius supranacionals i el menú de mecanismes per a assolir-los) i un nivell intern (els Plans Estratègics Nacionals). Ara s’anuncia que els objectius comunitaris es limitaran a unes quantes prioritats bàsiques i els estats tindran molta més flexibilitat per a concretar-los. Jo crec que si el nivell comunitari no inclou objectius ambiciosos i vinculats, hi ha un risc creixent que la PAC esdevingui un simple marc de coordinació i repartiment del pressupost agrari.
I la tercera incògnita és sobre el finançament agrari, ja esmentada. Sembla que el comissari de pressupost aposta per un fons únic per al gruix de les polítiques comunes internes amb les probables excepcions de les inversions en favor de la competitivitat i les despeses de política exterior. Aquest fons únic treballaria amb una operativa semblant a la del Fons Europeu de Recuperació (Next Generation) creat arran de la pandèmia, la qual cosa significaria que la Comissió faria efectius els seus pagaments a cada Estat a mida dels resultats notificats pels estats. Un sistema descentralitzat i flexible, en què la PAC seria un programa específic dels fons únic i el Reglament de MFP 2028-2034 que la Comissió podria presentar entre el juny i el juliol. Cal veure si els estats membres i el Parlament Europeu acceptaran aquest projecte o el descafeïnaran a l’espera que el Consell aprovi (per unanimitat) un nou sistema de recursos propis. De totes maneres, aquest interrogant s’anirà aclarint al Consell Europeu dels pròxims 20 i 21 de març, dedicat exclusivament al tema, i s’haurà de tancar del tot a la conferència anyal del pressupost, prevista per al pròxim mes de maig.
Els ajuts directes suposen al nostre país quasi les 2/3 parts de la despesa de la PAC. De les protestes agràries d’ara fa un any sembla que aquest instrument no dona una resposta a les problemàtiques que es van denunciar, caiguda de la rendibilitat, majorment. Té sentit llavors mantenir-los?
Els ajuts per superfície (o a l’hectàrea) poden servir per a retribuir béns i serveis ambientals, però tenen moltes limitacions per a garantir un suport efectiu a la renda de les explotacions. La Visió proposa una reforma puntual del sistema d’ajuts directes. Per un costat, els pagaments bàsics a la renda no regressius desapareixerien. Serien més selectius i orientats als agricultors amb necessitats (joves, de les zones de muntanya, etc.) per diferents vies: una convergència accelerada, l’eliminació dels drets històrics, el reforçament del pagament redistributiu, sostres d’ajuts per a explotació més baixos, un sistema ampliat d’ajuts als petits agricultors, i una redefinició de la noció d’agricultor actiu. En paral·lel, es preveu enfortir els ecoesquemes per a tots els agricultors, fent-los més flexibles i incorporant les bones pràctiques que avui són dins del règim de la condicionalitat. Com que sembla difícil augmentar el pressupost de la PAC, és indefugible treure diners als grans beneficiaris per a reforçar el suport a la renda dels petits i mitjans pagesos alhora que finançar les mesures d’acompanyament i reestructuració. En aquest context, crec que el nou règim d’ajuts als més petits hauria de condicionar-se a mesures com la pertinença a una entitat col·lectiva (per exemple, una cooperativa), la jubilació a termini amb transmissió de terres, o un pla de viabilitat econòmica i ambiental de l’explotació.
Més endavant, en una segona etapa, tindria sentit un canvi del sistema d’ajuts en un règim de contractes plurianuals. La qual cosa implicaria acabar amb el sistema dels dos pilars de la PAC i transferir gradualment una part dels pagaments bàsics a favor de mesures específiques d’acompanyament (d’inversió, de gestió del risc, d’assessorament…). L’horitzó d’aquest (radical) canvi el donarà la ja anunciada adhesió d’Ucraïna, tenint en compte que el règim d’ajuts a l’hectàrea vigent no és capaç d’absorbir els més de 40 milions d’hectàrees de sòl agrari que té aquest país.
La guerra comercial o guerra aranzelària que l’Administració Trump ha començat s’ha de tenir en consideració a l’hora de reformar la PAC?
De fet, algunes coses que surten a la Visió de l’agricultura i l’alimentació de la UE no s’entenen sense Trump a la Casa Blanca. Parlo de les esmentades referències a la «sobirania alimentària», a l’autonomia estratègica, o a l’Informe Niinistö sobre la política europea de seguretat. Estem tot just a l’inici de la construcció d’una PAC per a una Unió més geopolítica. En aquest context, la política comercial ha de canviar i, en conseqüència, la Visió no es cansa de repetir el mot reciprocitat, encara que no gosa mai esmentar les «clàusules mirall». Aquesta estratègia de reciprocitat es faria realitat mitjançant una més gran harmonització internacional de les normes tècniques, sanitàries i ambientals, un nou règim de regles d’origen, més promoció, més controls a les importacions, i l’enfortiment dels mecanismes de resposta a les crisis exògenes. Tot això necessitarà un fort impuls de la diplomàcia agrícola bilateral (acords regionals) i multilateral (Organització Mundial del Comerç – OMC).
Podries sintetitzar la teva opinió sobre la PAC futura?
Resumint, la preocupació per la competitivitat està guanyant terreny en un context internacional, en què l’autonomia estratègica alimentària adquireix rellevància. Segons la meva opinió, els canvis poden ser de gran abast en termes operatius (per exemple, sobre el suport a les explotacions), però no a la primera etapa de la reforma. A mitjà termini pot esperar-se l’esclat de polítiques contractuals i diferenciades per als diversos models d’explotacions agràries que avui coexisteixen a Europa (per la via de paquets d’acompanyament a la carta). I, per acabar, no s’entreveuen, de moment, objectius quantitatius agroambientals específics per a l’agricultura (per exemple, sobre reducció d’emissions), sigui quin sigui el nivell que s’estableixi per al conjunt de la UE per al 2040.