Durant molts anys es va considerar que la funció principal —gairebé exclusiva— del pagès era la producció d’aliments. Amb el pas del temps, però, es va consolidar la idea de la seva multifuncionalitat: a més de produir, l’activitat agrària exercia un paper essencial en la gestió del paisatge, la preservació de la biodiversitat, la conservació del patrimoni cultural i de les tradicions, així com en la prestació de serveis complementaris com l’agroturisme.
Paral·lelament a aquesta evolució conceptual, els fons europeus destinats a la Política Agrària Comunitària (PAC) es van anar diversificant, reservant una part significativa al desenvolupament rural. Aquestes partides ja no s’havien d’orientar exclusivament als productors del sector primari —com defensaven determinats sindicats agraris—, sinó que pretenien reforçar l’entorn econòmic i social de les zones rurals en conjunt. L’objectiu era garantir serveis adequats, millorar la qualitat de vida i afavorir la cohesió territorial, tot permetent que la població rural pogués viure i prosperar en condicions equiparables a les de les àrees urbanes.
En aquest context, la Comissió Europea va impulsar una iniciativa innovadora basada en un enfocament ascendent (de baix a dalt): el programa LEADER. A través d’aquest instrument, grups d’acció local podien identificar les potencialitats del seu territori i presentar directament projectes susceptibles de rebre cofinançament comunitari. El model es fonamentava en la proximitat, la participació i la capacitat d’adaptar les intervencions a les especificitats territorials.
Aquest plantejament, que en el seu moment va representar un canvi significatiu en la governança del desenvolupament rural, amb el temps va anar perdent part del seu caràcter transformador. Les administracions comunitàries, estatals i autonòmiques van observar amb certa reticència l’elevat grau d’autonomia dels grups locals i, aprofitant tant la necessitat de cofinançament com l’obligació de garantir el compliment estricte de la normativa, van intensificar progressivament els mecanismes de control. Com a conseqüència, molts d’aquests grups han acabat actuant gairebé com una extensió de l’Administració, amb una creixent burocratització i una reducció de la seva capacitat d’innovació, perpetuant-se en el temps.
Amb l’establiment formal d’una PAC estructurada en dos pilars l’any 2000, cada comunitat autònoma a Espanya va haver d’elaborar un programa de desenvolupament rural (PDR) amb una planificació pluriennal i una visió estratègica a mitjà i llarg termini. Els PDR es van configurar com el conjunt de mesures del segon pilar cofinançades per la Unió Europea i els EEMM i configurat per tres tipus de mesures: ajuts a la modernització de les explotacions agràries i del sector agroalimentari, mesures agroambientals, i actuacions destinades a la diversificació econòmica i a la millora del medi rural.
Les administracions disposaven d’un cert marge per seleccionar i prioritzar mesures, de manera que, en comparar els programes dels diferents estats membres, s’observaven diferències significatives. De manera simplificada, es pot afirmar que els països del nord d’Europa van prioritzar les mesures ambientals, els del sud les orientades a la modernització agrària, i els de l’est aquelles vinculades a la diversificació i a la transformació estructural del món rural.
En els darrers períodes de programació, però, els PDR s’han vist progressivament més condicionats pel compliment d’objectius quantitatius, indicadors de rendiment i requisits normatius cada cop més estrictes. Això ha limitat l’autonomia estratègica que havia caracteritzat el model en els seus inicis, i la seva elaboració s’ha convertit en molts casos en una simple negociació sobre l’assignació de fons entre els diversos agents implicats, la qual cosa li resta encara més el seu caràcter de política a llarg termini.
Actualment, amb la reforma recent de la PAC, el pilar específic de desenvolupament rural tendeix a integrar-se en marcs financers més amplis i en plans estratègics nacionals, fet que en dilueix parcialment la identitat pròpia. Aquesta evolució genera preocupació, ja que podria comportar la pèrdua d’especificitat en les intervencions destinades als territoris rurals en quedar subsumides dins polítiques més generals.
No obstant això, també pot obrir una oportunitat per a redissenyar una política de desenvolupament territorial més integrada, amb una governança renovada, que faci valer la subsidiarietat en la presa de decisions i una visió del territori global i a la vegada propera, capaç d’afrontar els nous reptes de cohesió social i equilibri poblacional en una societat digitalitzada i en transició ecològica.
Jordi Sala. President de la ICEA